Control disciplinario de magistrados en el Estado Constitucional: límites y garantías en el Perú
Disciplinary control of magistrates in the Constitutional State: limits and guarantees in Peru
Saúl Edgard FLORES OSTOS[1]
Resumen
¿Hasta dónde puede ingresar el control disciplinario sin afectar la autonomía judicial? El presente trabajo analiza la falta de límites claros en el control disciplinario de magistrados en el Perú. Problemática que podría afectar seriamente la independencia judicial y la legitimidad del sistema de justicia, si no se tiene un panorama claro sobre el particular. Es propósito de la presente investigación, examinar cómo esta indeterminación normativa y las deficiencias prácticas de los órganos de control del Poder Judicial y del Ministerio Público, pueden generar arbitrariedad y desbordes en el control funcional jurisdiccional y fiscal. Mirada exploratoria, que apunta a que el control funcional esté acorde con los principios rectores del procedimiento disciplinario de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Se concluye que se requieren reformas normativas, procedimentales y estructurales para equilibrar la responsabilidad funcional e independencia judicial.
Palabras clave: Control disciplinario; Estado Constitucional; independencia judicial; responsabilidad funcional; Autoridad Nacional de Control.
Abstract
How far can disciplinary control extend without affecting judicial autonomy? This paper analyzes the lack of clear limits in the disciplinary control of judges in Peru. This problem could seriously affect judicial independence and the legitimacy of the justice system if a clear framework is not established. The purpose of this research is to examine how this normative indeterminacy and the practical deficiencies of the oversight bodies of the Judiciary and the Public Prosecutor's Office can generate arbitrariness and excesses in jurisdictional and prosecutorial functional control. This exploratory approach aims to ensure that functional control aligns with the guiding principles of disciplinary procedure: objectivity, reasonableness, and proportionality. It concludes that normative, procedural, and structural reforms are required to balance functional accountability and judicial independence.
Keywords: Disciplinary control; Constitutional State; judicial independence; functional responsibility; National Control Authority.
I.- Introducción
El sistema de justicia peruano atraviesa una de las crisis de legitimidad más profundas de su historia reciente. Los índices de desconfianza ciudadana hacia el Poder Judicial y el Ministerio Público han alcanzado niveles alarmantes según Proética (2023), reflejando una percepción generalizada de corrupción, ineficiencia y arbitrariedad en la administración de justicia. Esta crisis no responde únicamente a factores coyunturales, sino que evidencia problemas estructurales y culturales arraigados en el ejercicio de la función jurisdiccional y fiscal, que han erosionado la credibilidad institucional y, con ella, la propia idea de Estado de Derecho. (Mejía Mori, 2001)
El escándalo conocido como «Los Cuellos Blancos del Puerto», destapado en julio de 2018, constituyó un punto de inflexión que desnudó la magnitud de la descomposición ética en segmentos importantes de la magistratura nacional (Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú IDEHPUCP, 2019). Las interceptaciones telefónicas revelaron redes de corrupción que involucraban a jueces supremos, fiscales superiores, consejeros del entonces Consejo Nacional de la Magistratura y otros operadores del sistema, quienes negociaban resoluciones judiciales, a través del tráfico de influencias y designaciones de magistrados. Lo más grave de este caso no fue solo la corrupción en sí misma, sino que evidenció cómo la invocación retórica de la independencia judicial servía, en ocasiones, como escudo para generar espacios de impunidad y la sustracción de responsabilidades.
En este contexto, el control disciplinario de magistrados emerge como una institución esencial e ineludible dentro de un Estado Constitucional de Derecho. A diferencia del modelo de Estado legal decimonónico, donde la ley era el límite último del poder, el Estado Constitucional contemporáneo se erige sobre la supremacía de la Constitución, la fuerza normativa de los derechos fundamentales y la sujeción de todos los poderes públicos—incluido el judicial—a parámetros de racionalidad, proporcionalidad y legitimidad democrática (Ávila Santamaría, 2009).
Como señala Ferrajoli (1995), en este paradigma constitucional ningún poder es absoluto, ni siquiera el judicial, pues todos están sometidos al control del Derecho. En esta arquitectura institucional, el control disciplinario no debe entenderse como una injerencia indebida o como un mecanismo de subordinación del juez o fiscal a presiones externas, sino como una garantía institucional que asegura la responsabilidad funcional, la integridad ética y, en última instancia, la confianza social en la administración de justicia (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2013).
Un sistema judicial sin control disciplinario eficaz es un sistema potencialmente arbitrario; pero un control disciplinario sin límites constitucionales claros puede convertirse en un instrumento de amedrentamiento que socave precisamente aquello que debe proteger: la independencia judicial como garantía del justiciable y pilar del Estado de Derecho.
La presente investigación parte de reconocer una tensión estructural inherente al sistema de justicia en el Estado Constitucional de Derecho: el equilibrio entre el control disciplinario de magistrados y la preservación de su independencia judicial. Si bien ambos principios son esenciales para el funcionamiento legítimo del sistema de justicia, su coexistencia genera una zona de conflicto permanente (Landa Arroyo, 2002). Por un lado, la independencia judicial constituye una garantía fundamental tanto para el juez o fiscal en el ejercicio de sus funciones como para el justiciable que acude al sistema en busca de tutela efectiva de sus derechos (Tribunal Constitucional del Perú, 2006). Por otro lado, el control disciplinario se erige como un mecanismo indispensable de accountability que asegura que dicha independencia no devenga en arbitrariedad o impunidad (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2013).
El problema central que motiva esta investigación radica en la falta de límites claros y criterios precisos en la determinación de conductas disciplinariamente sancionables en el marco del sistema de control ejercitado por la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial (ANC-PJ, instaurada mediante Ley N° 30943), y la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público (ANC-MP, establecida con Ley N° 30944), ambas creadas en el año 2019. Esta indeterminación normativa genera una zona gris donde resulta complejo distinguir entre el legítimo ejercicio de la función jurisdiccional o fiscal—protegido por el principio de independencia—y las conductas que ameritan sanción disciplinaria. La ausencia de parámetros objetivos y taxativos claros, en nuestro concepto, puede propiciar que el control disciplinario pueda ser utilizado indebidamente como instrumento de presión o amedrentamiento sobre magistrados que adoptan decisiones jurisdiccionales incómodas o controversiales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2013), vulnerando así el núcleo esencial de la independencia judicial.
Esta problemática se agrava aún más, por las deficiencias en la aplicación práctica del control disciplinario por parte de la ANC-PJ y ANC-MP. Las evidencias sugieren la existencia de inconsistencias en la valoración de conductas similares, la imposición de sanciones desproporcionadas respecto a la gravedad de las faltas, y la vulneración de garantías del debido procedimiento en los procedimientos disciplinarios (Defensoría del Pueblo, 2025). Asimismo, se ha identificado una tendencia preocupante hacia la sanción de criterios jurisdiccionales discrepantes bajo el pretexto de «error inexcusable» o «negligencia», lo que constituye una interferencia ilegítima en la esfera de independencia funcional del magistrado (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2013). En consecuencia, el sistema de control disciplinario, lejos de fortalecer la legitimidad institucional del sistema de justicia, corre el riesgo de convertirse en un factor adicional de desconfianza y de afectación a la autonomía judicial, comprometiendo así la efectividad del Estado Constitucional de Derecho en el Perú.
La presente investigación se justifica desde tres dimensiones complementarias que evidencian su necesidad y pertinencia en el contexto actual del sistema de justicia peruano.
Desde una perspectiva teórica, esta investigación resulta indispensable para precisar los límites constitucionales del control disciplinario de magistrados en el marco del Estado Constitucional de Derecho. La doctrina constitucional ha desarrollado ampliamente los fundamentos de la independencia judicial, pero persiste un déficit en la sistematización de criterios dogmáticos que delimiten con claridad el ámbito legítimo del control disciplinario sin vulnerar dicha independencia. Esta investigación busca contribuir al desarrollo de una teoría garantista del control disciplinario que reconcilie la necesidad de responsabilidad funcional con la protección reforzada de la autonomía judicial. Ello implica, establecer desde los estándares constitucionales y convencionales, qué conductas pueden ser legítimamente sancionadas y cuáles quedan protegidas por el principio de independencia judicial, aportando así claridad conceptual a un debate jurídico que permanece inconcluso en el Perú. (Landa Arroyo, 2002)
Desde una perspectiva práctica, la investigación adquiere relevancia inmediata en tanto aborda un problema que afecta directamente el funcionamiento cotidiano del sistema de justicia. La ausencia de criterios claros y la aplicación deficiente del control disciplinario generan consecuencias perjudiciales en dos direcciones: por un lado, pueden inhibir la independencia judicial, generando un efecto amedrentador (chilling effect) sobre magistrados que temen ser sancionados por adoptar decisiones jurisdiccionales controvertidas pero legítimas; por otro lado, pueden generar espacios de impunidad cuando el control es ineficaz o cuando magistrados corruptos o negligentes invocan retóricamente su independencia para evadir responsabilidades del control funcional. Esta investigación pretende ofrecer propuestas concretas de reforma normativa, procedimental e institucional que fortalezcan la eficacia del control disciplinario sin menoscabar la autonomía funcional de los magistrados, contribuyendo así a restaurar la confianza ciudadana en el sistema de justicia. (Vargas Diaz & Arriola Ríos, 2025)
Finalmente, desde una perspectiva de pertinencia temporal, la investigación resulta particularmente oportuna dado el contexto de reciente reforma institucional del sistema de control disciplinario en el Perú. La reciente creación de las ANC (PJ y MP), representa un cambio paradigmático en la estructura del control disciplinario, reemplazando al anterior sistema que había sido cuestionado por su ineficacia y su captura por redes de corrupción. Este momento fundacional de las nuevas autoridades de control, constituye una ventana de oportunidad única para identificar tempranamente los desafíos normativos y prácticos que enfrentan, y para proponer ajustes que eviten la reproducción de los vicios del sistema anterior y sea mucho más eficiente. La presente investigación, al analizar críticamente el diseño y funcionamiento inicial de la ANC-PJ y ANC-MP, puede contribuir a que estas instituciones consoliden su legitimidad y efectividad desde sus primeros años de operación, sentando las bases para un modelo de control disciplinario equilibrado, garantista y eficaz. (Torres Manrique, 2017)
El Estado Constitucional de Derecho se diferencia del modelo legal-formal por la supremacía normativa de la Constitución, el carácter vinculante de los derechos fundamentales y la sujeción de todos los poderes públicos —incluido el disciplinario— al control jurídico (Defensoría del Pueblo, 2025). Este paradigma exige que ninguna autoridad ejerza sus competencias de manera irrestricta, sino dentro de límites racionales y respetuosos de los derechos fundamentales. En este marco, el control disciplinario de jueces y fiscales adquiere una función de responsabilidad pública, orientada a garantizar la legitimidad y corrección funcional del ejercicio jurisdiccional. Como advierte Castañeda Portocarrero (2007), no puede sostenerse un Estado de Derecho sin exigir responsabilidad a quienes imparten justicia. Este mecanismo actúa como contrapeso a la independencia judicial, integrando el sistema de pesos y contrapesos propio del constitucionalismo moderno.
La evolución institucional del sistema disciplinario en el Perú refleja este proceso de constitucionalización. La transición de la OCMA hacia la ANC-PJ y de la ex Fiscalía Suprema de Control a la ANC-MP, respondió a la necesidad de contar con órganos autónomos, especializados y capaces de equilibrar la exigencia de responsabilidad con la garantía de derechos (Defensoría del Pueblo, 2025). No obstante, la experiencia histórica también evidencia desviaciones graves. Castañeda Portocarrero (2007), advierte que el control fue instrumentalizado como mecanismo de presión e inteligencia interna contra magistrados independientes, afectando su autonomía. Asimismo, Torres Manrique (2017), documenta el caso Rioja Bermúdez (Res. N.° 29, Exp. 398-2013-Loreto), en el que se sancionó un criterio jurisdiccional bajo el pretexto de control disciplinario, en clara vulneración del principio de separación de poderes (Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial - OCMA, 2016).
En consecuencia, el control disciplinario en un Estado Constitucional, en concepto nuestro, debe cumplir tres condiciones esenciales: sujeción plena a la Constitución (principio de supremacía constitucional), inexistencia de poderes absolutos que interfieran en la función jurisdiccional y eficacia real de las garantías institucionales. Aunque existen avances normativos en esa dirección, aún persisten carencias estructurales —como la dependencia presupuestal, la insuficiencia de personal especializado y la falta de coherencia organizativa— que comprometen seriamente estos principios. (Defensoría del Pueblo, 2025)
La independencia judicial es un pilar esencial del Estado Constitucional, con una doble naturaleza: derecho fundamental del juez y garantía institucional del justiciable. No se trata de un privilegio corporativo, sino de una condición indispensable para asegurar decisiones imparciales y conforme al orden jurídico. Torres Manrique (2017), destaca que esta independencia se deriva directamente de la tutela judicial efectiva. El Tribunal Constitucional peruano ha reiterado que la independencia judicial inspira confianza ciudadana en el sistema de justicia y constituye un requisito básico de la república democrática, exigiendo que los jueces actúen con sujeción exclusiva al Derecho y a la Constitución, sin injerencias externas ni internas (Castañeda Portocarrero, 2007). Este principio impone límites al control disciplinario, que no puede condicionar la interpretación judicial ni operar como mecanismo de represalia.
La independencia judicial opera en tres dimensiones interrelacionadas: la orgánica, que garantiza autonomía frente a otros poderes del Estado; la funcional, que protege la libertad interpretativa y decisoria del juez; y la interna, que lo resguarda de presiones jerárquicas dentro del sistema judicial (Torres Manrique, 2017). La dimensión externa impide la subordinación a intereses políticos, mediáticos o particulares, y establece que el control disciplinario no debe ser un instrumento de presión externa. No obstante, el diagnóstico del Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (2023), advierte que en Perú existe una fuerte presión mediática sobre jueces por decisiones impopulares pero legales, lo cual puede distorsionar la actuación de los órganos disciplinarios (p. 14). A nivel interno, persisten prácticas que afectan la autonomía judicial, como traslados indebidos, uso del control disciplinario como mecanismo de persecución y denuncias que buscan intimidar la labor jurisdiccional, sin criterios normativos claros que delimiten cuándo una conducta es disciplinariamente relevante. (Castañeda Portocarrero, 2007; Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), 2023).
Frente a este escenario, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido estándares mínimos para procedimientos disciplinarios: imparcialidad, derecho a ser oído, etapa preliminar confidencial, y garantías frente a presiones externas. Ha exigido, además, mecanismos estrictos para el nombramiento y remoción de jueces, incluyendo estabilidad en el cargo (Castañeda Portocarrero, 2007). Por su parte, el Tribunal Constitucional peruano ha reforzado estas exigencias en las STC 83/2025 y 84/2025, subrayando la obligatoriedad de una etapa preliminar, lo que revela deficiencias anteriores en la protección de garantías mínimas. En síntesis, la independencia judicial exige condiciones materiales e institucionales efectivas. Pese a su reconocimiento normativo, el diagnóstico institucional revela una brecha significativa entre la norma y la práctica: presiones externas, uso intimidatorio de denuncias, déficit de protocolos de resguardo y falta de autonomía presupuestal en los órganos de control (Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), 2023; Defensoría del Pueblo, 2025). Esta contradicción estructural, sin duda, constituye el primer nudo crítico que toda reforma disciplinaria debe resolver.
El control disciplinario en el Estado Constitucional constituye un mecanismo de responsabilidad funcional destinado a prevenir conductas corruptas, negligentes o contrarias a la ética judicial, sin subordinar el criterio jurisdiccional del juez. La independencia judicial, por tanto, no implica aislacionismo ni inmunidad corporativa; es compatible con el control siempre que éste respete límites constitucionales y se oriente al cumplimiento del deber funcional (Castañeda Portocarrero, 2007). Como advierte Torres Manrique (2017), la independencia y la inamovilidad convertirían al juez en un «poder fuerte» sin controles, por lo que su contrapeso natural es la responsabilidad disciplinaria. El equilibrio es esencial: sin control, la independencia puede degenerar en impunidad; sin límites al control, la independencia queda anulada por la amenaza de sanciones arbitrarias.
En nuestro país, la creación de las ANC respondió a debilidades estructurales del sistema previo, con el objetivo de dotarlo de mayor autonomía, especialización y eficacia en la lucha contra la corrupción (Defensoría del Pueblo, 2025). El marco vigente distribuye competencias entre la Junta Nacional de Justicia (JNJ) y las ANC, conforme a la Ley N.° 30943 y al artículo 102 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: las ANC ejercen control sobre jueces de todas las instancias, salvo los supremos, cuya supervisión corresponde a la JNJ, encargada además del nombramiento, evaluación personal y decisiones adoptadas por mayoría calificada (Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), 2023). Este diseño confirma que el control disciplinario investiga únicamente hechos o conductas funcionales objetivas, sin evaluar la corrección del razonamiento jurídico del juez. Desde su naturaleza jurídica, constituye una manifestación del ius puniendi administrativo regida por leyes especiales (Leyes 29277 y 30483) y el TUO de la LPAG, con un doble propósito: determinar la existencia de infracciones y garantizar el derecho de defensa. (Vargas Diaz & Arriola Ríos, 2025)
El procedimiento disciplinario opera en un marco administrativo con plazos definidos, separación entre órgano instructor y resolutivo (art. 254.1.1 LPAG) y obligatoriedad de una etapa preliminar, según las STC 83/2025 y 84/2025. Asimismo, el principio de legalidad exige que las infracciones estén fijadas previamente en la normativa especial (art. 248.1 LPAG). Sin embargo, persisten riesgos de instrumentalización del control disciplinario: el diagnóstico del Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), (2023) evidencia que medios de comunicación y denuncias ante órganos de control interno se utilizan para presionar o intimidar a jueces por decisiones impopulares, afectando directamente la independencia judicial y fiscal. Así, un mecanismo concebido para fortalecer la legitimidad institucional puede convertirse en un instrumento de injerencia cuando carece de límites materiales claros y de garantías suficientes para asegurar la autonomía del juez.
Los estándares de compatibilidad entre el control disciplinario y la independencia judicial permiten identificar cuándo este mecanismo actúa dentro de los márgenes constitucionales y cuándo vulnera garantías esenciales. A partir del análisis integrado de doctrina, jurisprudencia y diagnóstico institucional, se establecen cinco criterios fundamentales para delimitar un ejercicio legítimo del poder disciplinario. El primero es la legalidad estricta: toda falta debe estar expresamente tipificada en las leyes 29277 ó 30483, conforme al artículo 248.1 del TUO de la LPAG. No se admite la sanción basada en normas reglamentarias ambiguas o criterios morales no codificados, como «imagen institucional» o «dignidad del cargo», que permiten decisiones arbitrarias (Torres Manrique, 2017). El segundo criterio es la prohibición absoluta de sancionar decisiones jurisdiccionales: ninguna discrepancia interpretativa puede constituir infracción disciplinaria, pues ello forma parte del núcleo esencial de la independencia. El caso Rioja Bermúdez —donde se sancionó un criterio de competencia territorial— evidencia esta vulneración.
El tercer criterio es el respeto de las garantías procedimentales mínimas: separación entre órgano instructor y resolutivo (LPAG, art. 254.1.1), obligatoriedad de una etapa preliminar (STC 83/2025 y 84/2025), y motivación suficiente de las resoluciones (STC 4944-2011). Estos estándares han sido también reforzados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que exige imparcialidad, derecho a ser oído, confidencialidad inicial y fundamentación adecuada (Castañeda Portocarrero, 2007). El cuarto criterio es la aplicación del principio de proporcionalidad, que requiere una motivación que conecte hechos, norma y sanción, con evaluación de idoneidad, necesidad y proporcionalidad estricta. El caso Rioja Bermúdez nuevamente evidencia esta omisión: pese a que el juez corrigió su actuación sin generar perjuicio, fue suspendido sin goce de haber, sin análisis razonable de la sanción. (Torres Manrique, 2017)
Finalmente, el diagnóstico institucional permite identificar un quinto estándar: la necesidad de condiciones estructurales que garanticen la autonomía técnica y operativa del órgano disciplinario. La dependencia presupuestal de la ANC-PJ respecto a la Gerencia General limita su autonomía financiera (Defensoría del Pueblo, 2025), mientras que la ausencia de coherencia organizacional, sistemas de información y personal especializado compromete su capacidad técnica. Además, el respeto al núcleo esencial de la independencia judicial se ve amenazado cuando el órgano disciplinario carece de recursos para actuar con objetividad, permitiendo interferencias externas o internas. En síntesis, los cinco estándares —legalidad estricta, prohibición de valorar decisiones jurisdiccionales, garantías procedimentales, proporcionalidad y autonomía institucional— constituyen el marco que debe regir el control disciplinario. Su inobservancia convierte este mecanismo en una herramienta de interferencia que socava la independencia judicial y deslegitima el sistema de justicia. Pese a los avances normativos, las deficiencias estructurales actuales constituyen la problemática central a resolver.
La falta de delimitación normativa precisa sobre qué conductas jurisdiccionales pueden constituir infracciones disciplinarias, genera un escenario de indeterminación que compromete el equilibrio entre el control legítimo y la protección de la independencia judicial. Esta omisión no es solo teórica: en el Perú no existe una regulación que permita analizar adecuadamente imputaciones derivadas del ejercicio jurisdiccional, dejando a los jueces expuestos a denuncias arbitrarias (Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), 2023). Esta deficiencia normativa produce tres efectos concretos. En primer lugar, genera inseguridad jurídica y ausencia de predictibilidad en la aplicación de sanciones, creando un entorno de temor dentro de la judicatura. Castañeda Portocarrero (2007), documenta el uso del órgano de control como mecanismo de persecución política, donde la sanción no depende de la gravedad de la falta, sino de factores ajenos al ámbito judicial. Además, la dispersión normativa permite decisiones contradictorias frente a conductas similares, afectando la consistencia y coherencia del sistema disciplinario.
En segundo lugar, esta indeterminación normativa provoca un efecto inhibidor o chilling effect: los jueces restringen su libertad interpretativa por temor a ser objeto de investigaciones, traslados o sanciones. La ausencia de límites conceptuales desvía el correcto ejercicio de la función jurisdiccional, como advierte Castañeda Portocarrero (2007), quien señala que toda presión, directa o indirecta, afecta la independencia judicial. Esta situación se ve agravada por la presión mediática que enfrentan los magistrados al emitir decisiones impopulares pero ajustadas a derecho, lo cual puede influir indebidamente en los órganos disciplinarios. La autocensura judicial se convierte entonces en una estrategia de defensa ante un entorno punitivo y poco predecible, erosionando la imparcialidad y autonomía del juez.
En tercer lugar, la indefinición normativa y procedimental contribuye a la pérdida de legitimidad del sistema de control disciplinario. Cuando las sanciones y promociones se aplican de manera discrecional, con base en criterios de confianza y no en méritos objetivos, el sistema pierde credibilidad. Castañeda Portocarrero (2007), evidencia que jueces con sanciones vigentes fueron promovidos, mientras que magistrados independientes fueron perseguidos, generando un doble estándar. Esta instrumentalización del control como medio de intimidación afecta tanto a los operadores del sistema como a la percepción ciudadana. Como advierte Torres Manrique (2017), un órgano disciplinario que actúa fuera de sus límites constitucionales pierde legitimidad y se convierte en un factor de presión institucional. En síntesis, la carencia de criterios normativos claros respecto a la frontera entre error jurisdiccional, negligencia funcional y conducta sancionable constituye una deficiencia estructural que produce inseguridad jurídica, inhibición judicial y deslegitimación institucional, quebrantando el equilibrio constitucional entre independencia judicial y control funcional.
La ausencia de criterios normativos claros que permitan distinguir entre error judicial, negligencia funcional y conducta sancionable constituye una de las deficiencias estructurales más graves del sistema disciplinario peruano. Esta «zona gris» genera riesgos concretos para la independencia judicial, al permitir que decisiones legítimas sean tratadas como infracciones administrativas. Se identifican tres manifestaciones específicas de esta ambigüedad. En primer lugar, la tipificación de las faltas presenta un alto nivel de indeterminación. Castañeda Portocarrero (2007) y Torres Manrique (2017), advierten que los sistemas de evaluación judicial priorizan lo cuantitativo sobre lo cualitativo, y que gran parte de las faltas se describen con expresiones vagas como «afectar la imagen del Poder Judicial» o «dignidad del cargo», lo que vulnera el principio de legalidad y promueve una lógica punitiva basada en productividad, no en razonabilidad jurídica.
En segundo lugar, se observa una confusión sistemática entre error jurisdiccional y falta disciplinaria. Considerar como «demérito» la cantidad de resoluciones revocadas desconoce que la revisión judicial no implica, per se, una deficiencia sancionable (Castañeda Portocarrero, 2007). El caso Rioja Bermúdez, analizado por Torres Manrique (2017), ejemplifica esta distorsión: se sancionó un error de competencia corregido por el propio juez, confundiendo interpretación jurídica con infracción. En tercer lugar, de acuerdo al diagnóstico del Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados, (2023), se evidencia la inexistencia de normativa que filtre adecuadamente las denuncias, lo cual permite que decisiones impopulares, aunque legales, sean objeto de procesos disciplinarios por presión mediática o insatisfacción de las partes. Esta falta de filtros normativos debilita la predictibilidad del sistema y permite que el control disciplinario penetre indebidamente en el núcleo protegido de la función jurisdiccional.
Desde una perspectiva dogmática, esta situación contraviene el artículo 248.1 del TUO de la LPAG, que exige tipificación previa y taxativa de las faltas. Sin embargo, la regulación dispersa y el uso de conceptos abiertos como «falta de diligencia» o «imagen institucional», generan amplio margen para decisiones arbitrarias. Adicionalmente, criterios evaluativos como «confianza», «idoneidad» o «trayectoria» carecen de definiciones objetivas, permitiendo su manipulación en entrevistas o evaluaciones sin estándares claros (Castañeda Portocarrero, 2007). Esta ambigüedad normativa tiene consecuencias prácticas graves: numerosos procedimientos se inician por mera disconformidad con la decisión judicial, y ante la falta de personal especializado, no se distingue con precisión entre errores, negligencias o arbitrariedades (Defensoría del Pueblo, 2025). En suma, esta deficiencia estructural compromete el equilibrio constitucional entre control disciplinario e independencia judicial, al permitir que la discrepancia interpretativa —parte esencial de la función jurisdiccional— sea sancionada bajo la apariencia de responsabilidad funcional.
El análisis articulado de doctrina, jurisprudencia y evidencia institucional, permite identificar cuatro deficiencias estructurales en la aplicación del control disciplinario en el Perú, las cuales no son hechos aislados, sino patrones sistemáticos que comprometen su legitimidad. La primera es el uso del control como herramienta de presión contra jueces independientes. La OCMA fue empleada como «ente de inteligencia» para perseguir magistrados incómodos al poder político, vulnerando la independencia interna (Castañeda Portocarrero, 2007). Esta práctica persiste: los órganos de control, influenciados por medios de comunicación y denuncias sin filtro, pueden sancionar criterios jurisdiccionales, como ocurrió en el caso Rioja Bermúdez, donde se penalizó una decisión sobre competencia territorial. (Torres Manrique, 2017)
A ello se suma la dependencia operativa de la ANC-PJ, cuya falta de autonomía funcional y carga excesiva, obstaculizan una actuación objetiva y técnica.
La segunda deficiencia es la imposición de sanciones desproporcionadas. Se han registrado casos en los que jueces sancionados por faltas leves fueron promovidos, mientras otros con trayectoria adecuada fueron objeto de persecución, reflejando una falta de coherencia en la relación entre infracción y sanción. El caso de Rioja Bermúdez ilustra esta desproporcionalidad: se impuso una suspensión de cuatro meses sin goce de haber pese a la corrección del error procesal y la inexistencia de perjuicio, sin aplicar el test de proporcionalidad exigido por la Constitución y la jurisprudencia interamericana (Torres Manrique, 2017). A ello se suma la tercera deficiencia: la vulneración sistemática de garantías del debido proceso, como demuestra la ausencia de etapas preliminares obligatorias, resoluciones sin motivación suficiente y plazos excesivos que afectan la defensa del investigado.
Finalmente, se evidencia una inconsistencia generalizada en los criterios sancionadores. Se sancionan decisiones válidas mientras faltas graves quedan sin evaluar, y no existen parámetros uniformes para ponderar la calidad de resoluciones, lo que genera arbitrariedad e imprevisibilidad (Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), 2023). Las decisiones disciplinarias se basan en conceptos jurídicos indeterminados o criterios subjetivos como «confianza» o «trayectoria intachable», lo que permite su aplicación discrecional. En síntesis, estas cuatro deficiencias —instrumentalización del control, desproporcionalidad sancionadora, violación del debido proceso e incoherencia valorativa—, son expresión de un déficit estructural más profundo: la ausencia de límites claros y garantías efectivas que impidan la desviación del control disciplinario de su función constitucional. Sin una reforma sustantiva, este mecanismo continuará siendo una amenaza para la independencia judicial, en lugar de constituir una herramienta de responsabilidad funcional que le otorgue legitimación y confiabilidad.
El análisis doctrinario, jurisprudencial y empírico, permite establecer criterios dogmáticos claros para diferenciar conductas protegidas por la independencia judicial —y, por tanto, no sancionables— y aquellas que constituyen infracciones funcionales legítimamente sancionables. Esta distinción es clave para superar la «zona gris» normativa que debilita el equilibrio entre control disciplinario e independencia. En primer lugar, la libertad interpretativa, la valoración probatoria y el criterio jurisdiccional discrepante forman parte del núcleo esencial de la función judicial. Interpretaciones razonables, incluso si son controvertidas o revocadas, están protegidas contra sanciones disciplinarias (Vargas Diaz & Arriola Rios, 2025). Casos como el de Rioja Bermúdez, confirman que sancionar decisiones jurisdiccionales revisables solo por vía impugnatoria constituye una vulneración de la independencia judicial.
En contraste, existen conductas que sí configuran infracciones funcionales y que pueden ser legítimamente sancionadas. Entre ellas destacan la arbitrariedad manifiesta, el incumplimiento funcional objetivo, la motivación inexistente o aparente, y las violaciones éticas o procedimentales no jurisdiccionales. La diferencia fundamental radica en que no se puede sancionar el contenido de la motivación jurídica, pero sí su ausencia absoluta, siempre que exista tipicidad y lesividad conforme a las leyes 29277 y 30483 (STC 4944-2011). Asimismo, actos como corrupción, tráfico de influencias o uso indebido del cargo —al estar fuera del ámbito jurisdiccional y afectar la integridad del sistema de justicia— constituyen infracciones sancionables conforme al principio de legalidad. (Cyrus R. Vance Center for International Justice & Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), 2023)
De forma operativa, se identifican cinco criterios diferenciadores: (i) la naturaleza del acto (jurisdiccional vs. administrativo), (ii) la tipicidad previa y expresa, (iii) la lesividad concreta a la función o al servicio, (iv) el elemento subjetivo (dolo o negligencia grave), y (v) la exigencia de control de convencionalidad conforme a los estándares interamericanos. Estos criterios garantizan que el control disciplinario no se convierta en un instrumento de interferencia indebida. En síntesis, la delimitación entre conductas protegidas y sancionables es una exigencia constitucional: permite preservar la independencia judicial y, al mismo tiempo, asegurar responsabilidad funcional efectiva. La experiencia peruana demuestra que, sin esta distinción clara, el control disciplinario pierde legitimidad, se desnaturaliza y termina afectando la tutela judicial efectiva en lugar de fortalecerla. (Torres Manrique, 2017)
El sistema disciplinario requiere una reforma legal que garantice un marco de actuación preciso y respetuoso de la independencia judicial. Esta reforma debe centrarse en eliminar las ambigüedades normativas que permiten la aplicación expansiva de sanciones. Es necesario sustituir los tipos abiertos —como «dignidad del cargo» o «actuación impropia»— por descripciones objetivas de conductas infractoras, incorporando elementos verificables como el deber funcional transgredido, el elemento subjetivo requerido y el perjuicio al servicio.
Además, se debe prohibir expresamente que discrepancias jurisdiccionales razonadas sean consideradas faltas. La incorporación de principios limitativos como el de lesividad, mínima intervención, especificidad disciplinaria y la exclusión del juicio interpretativo como infracción, busca restringir el poder sancionador dentro de límites racionales.
Asimismo, se propone modificar artículos específicos de las leyes 29277 y 30483 para precisar figuras como la «negligencia grave» y exigir una motivación reforzada que distinga entre el acto sancionable y el ejercicio legítimo de la función jurisdiccional. Estas reformas buscan blindar/reforzar el núcleo de la independencia judicial ante usos arbitrarios del poder disciplinario.
Más allá de la claridad normativa, el funcionamiento del control disciplinario enfrenta deficiencias prácticas vinculadas al procedimiento seguido. Estas fallas no derivan necesariamente de vacíos legales, sino de la carencia de mecanismos internos para asegurar una tramitación imparcial, eficiente y coherente.
Un primer paso es fortalecer la estructura procedimental mediante la implementación de protocolos estandarizados que definan las etapas del procedimiento, los criterios de admisibilidad y los requisitos mínimos para abrir una investigación disciplinaria. Esto garantizará un filtro inicial que evite procesar denuncias infundadas o maliciosas.
Asimismo, se requiere instaurar reglas claras que delimiten el objeto del procedimiento, excluyendo expresamente de su ámbito aquellas denuncias motivadas únicamente por disconformidad con decisiones judiciales. El establecimiento de estándares técnicos en la valoración de pruebas y en la motivación de los actos administrativos reforzará la transparencia y reducirá la discrecionalidad.
Estas mejoras procesales no se centran en redefinir las infracciones ni en modificar la estructura de las ANC, sino en perfeccionar las garantías internas del procedimiento disciplinario, reforzando el debido proceso y la previsibilidad.
El problema disciplinario también tiene raíces institucionales que requieren reformas de fondo. A diferencia de las mejoras normativas o procedimentales, aquí se analiza cómo la dependencia operativa y presupuestaria de las ANC debilita su capacidad de actuar de forma independiente. No se trata solo de autonomía funcional, sino de independencia estructural frente a posibles interferencias externas.
El fortalecimiento de las ANC pasa por dotarlas de una verdadera autonomía financiera y presupuestal, desconectándolas de las unidades administrativas del Poder Judicial y el Ministerio Público. También se requiere profesionalizar sus equipos, mediante la designación de autoridades bajo criterios técnicos verificables y la implementación de una infraestructura tecnológica que garantice eficiencia y trazabilidad. En este aspecto, constituye un avance importante, la reciente convocatoria a concurso público por parte de la JNJ, de las plazas de jueces de control del poder judicial.
Además, debe establecerse un sistema de rendición de cuentas que utilice estadísticas e indicadores estandarizados para evaluar la gestión disciplinaria y permitir la auditoría social e institucional. Este enfoque no repite los argumentos del procedimiento ni de la legalidad, sino que se concentra en garantizar condiciones objetivas de funcionamiento, libres de influencias indebidas.
En el plano hermenéutico, la experiencia acumulada en la práctica disciplinaria evidencia la necesidad de consolidar un marco de principios interpretativos que guíen la actuación de las autoridades. A diferencia de las normas sustantivas y de procedimiento, estos principios cumplen una función de orientación en los márgenes de indeterminación legal. El principio pro independencia judicial establece que toda ambigüedad debe resolverse en favor de la autonomía decisional del juez. Este criterio no busca modificar normas, sino garantizar una lectura restrictiva del poder disciplinario frente a la función jurisdiccional. El principio de ultima ratio impide que el derecho disciplinario sea utilizado como medio para corregir decisiones jurisdiccionales controvertidas, reafirmando su naturaleza excepcional.
Asimismo, el principio de especificidad disciplinaria obliga a aplicar únicamente las infracciones que cuenten con una descripción normativa precisa, mientras que la motivación reforzada exige una argumentación diferenciada entre la conducta sancionable y el ejercicio legítimo del rol judicial.
El principio de coherencia sancionadora impone la obligación de tratar con criterios uniformes casos similares, evitando decisiones contradictorias que minen la legitimidad institucional. Estos principios no sustituyen a la norma ni a la estructura institucional, sino que complementan su aplicación y orientan la actuación ante vacíos o ambigüedades.
El modelo integrado se construye como una herramienta de evaluación sistémica del control disciplinario. A diferencia de las propuestas anteriores, aquí no se formulan nuevas medidas, sino que se organiza el contenido en cinco dimensiones que permiten identificar debilidades y orientar reformas.
La dimensión de celeridad exige procesos oportunos, con filtros de admisibilidad y recursos suficientes para evitar demoras que afecten la seguridad jurídica. La proporcionalidad obliga a vincular la gravedad de la falta con la intensidad de la sanción, aplicando criterios racionales y medibles.
En cuanto a la efectividad sancionadora, se apunta a que el sistema no se agote en formalismos, sino que realmente identifique y sancione las inconductas relevantes, con base en estándares claros. La dimensión de prevención se orienta a evitar el uso instrumental del procedimiento, especialmente a través de los principios interpretativos que operan como barreras contra la arbitrariedad.
Finalmente, la legitimidad del sistema requiere condiciones institucionales objetivas, como transparencia, meritocracia en la designación de autoridades y cumplimiento estricto de las garantías del debido proceso. Este modelo no reitera los contenidos normativos, procedimentales o estructurales, sino que propone una mirada integral que permite evaluar si el sistema cumple con su función dentro de los límites del Estado Constitucional de Derecho.
Este ensayo ha reflexionado sobre cómo la ausencia de límites claros en la determinación de conductas disciplinarias incide en el equilibrio entre el control ejercido por las ANC y la independencia judicial; un problema que revela la fragilidad institucional del Estado Constitucional en el Perú. A partir del análisis crítico del funcionamiento normativo y práctico del sistema disciplinario, se evidenció que la falta de tipificación precisa, la indeterminación dogmática y las prácticas arbitrarias no solo generan inseguridad jurídica, sino que también condicionan la libertad interpretativa de jueces y fiscales. La reflexión permite afirmar que esta indefinición normativa se ha convertido en una amenaza estructural para la autonomía judicial y, por extensión, para la protección de derechos fundamentales y la confianza ciudadana. Mirando hacia adelante, se vuelve imprescindible reconstruir un modelo disciplinario que imponga límites claros, garantice condiciones institucionales sólidas y evite el uso instrumental del control. En suma, un sistema de control disciplinario sin parámetros ciertos y respetuosos de la función jurisdiccional deja de ser un mecanismo de responsabilidad y se transforma en un riesgo para el propio Estado Constitucional.
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Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional del Altiplano. Actual Fiscal Superior del Distrito Fiscal de Ayacucho. Jefe de la Autoridad Desconcentrada de Control (ADC) del Ministerio Público de Ayacucho. Correo electrónico: saulfloresostos@gmail.com. ↑