El hacinamiento penitenciario y la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional en el Perú: análisis de la respuesta estatal.
Prison Overcrowding and the Declaration of a State of Unconstitutionality in Peru: An Analysis of the Government’s Response.
Julio Cesar Huamaccto Tanta[1]
Resumen:
El presente artículo analiza la eficacia de la respuesta estatal peruana frente al hacinamiento penitenciario a partir de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional realizada por el Tribunal Constitucional en el 2020. Para ello, se desarrolla la problemática del hacinamiento penitenciario, detallando sus factores principales; se continua con un detalle breve de la vulneración de los derechos fundamentales que genera esta problemática. Posteriormente, se estudia la figura del Estado de Cosas Inconstitucional y de los mecanismos que impulso el Tribunal Constitucional mediante el Expediente N° 05436-2014-PHC/TC. Finalmente, se realiza un análisis de la respuesta estatal peruana, concluyéndose que, si bien la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional permitió visibilizar la gravedad del problema, los resultados alcanzados hasta el momento han sido limitados por la ausencia de una política integral.
Palabras Clave: Hacinamiento penitenciario, Estado de Cosas Inconstitucional, respuesta estatal, Expediente N° 05436-2014-PHC/TC.
Abstract:
This article analyzes the effectiveness of the Peruvian government’s response to prison overcrowding following the Constitutional Court’s 2020 declaration of a state of unconstitutionality. To this end, the article examines the issue of prison overcrowding, detailing its main factors; it then provides a brief overview of the violations of fundamental rights caused by this problem. Subsequently, the concept of the “State of Unconstitutional Affairs” is examined, along with the mechanisms implemented by the Constitutional Court through Case No. 05436-2014-PHC/TC. Finally, the paper analyzes the Peruvian government’s response, concluding that, although the declaration of a “State of Unconstitutionality” helped highlight the severity of the problem, the results achieved so far have been limited by the absence of a comprehensive policy.
Keywords: Prison Overcrowding, Unconstitutional Situation, Government Response, Case No. 05436-2014-PHC/TC.
I. Introducción
El hacinamiento penitenciario constituye una de las crisis más graves en nuestro sistema de justicia penal peruano. Esta problemática ha trascendido la deficiencia logística y de infraestructura del Estado en la persecución de sus fines constitucionales de resocialización y rehabilitación, toda vez que las medidas que se han tomado hasta el momento se ven reflejadas en un vulneración sistemática y continua de los derechos fundamentales de la persona humana.
Las condiciones degradantes de habitabilidad a las que son sometidos los internos en los establecimientos penitenciarios hacinados demuestran que el Estado incumple manifiestamente con su deber de garante y de protección de derechos humanos.
Frente a la magnitud de esta problemática, el Tribunal Constitucional mediante la sentencia del Expediente N° 05436-2014-PHC/TC se ha visto en la necesidad de recurrir a la declaratoria de “estado de cosas inconstitucional”. Sin embargo, habiendo transcurrido ya seis años desde su declaración hasta la actualidad, no se ha visto un resultado palpable o por lo menos un cambio mínimo. En tal sentido, el presente artículo examina la efectividad de esta respuesta estatal mediante un análisis de la idoneidad, alcances y materialización.
II. El hacinamiento penitenciario
I.1. Concepto
Esta problemática está latente en toda Latinoamérica, por ello mismo ha motivado diversos análisis y aproximaciones conceptuales en la doctrina. Arrias, Plaza y Herráez (2020) han definido a este fenómeno como la acumulación de personas en el sistema carcelario que sobrepasa la capacidad máxima de albergue del establecimiento penitenciario.
En el ámbito nacional, Pezo y Bellodas (2023), refieren que el hacinamiento penitenciario es el desborde de la capacidad permitida de población penitenciaria, y con ello no solo se habla del espacio físico, sino también de la disminución de los recursos para brindar servicios básicos, lo que impide garantizar una vida digna. Esta postura es concordante con la del Instituto Nacional Penitenciario (INPE), que en su Informe Estadístico de Enero 2025 concluye que el hacinamiento es nada más que la sobrepoblación crítica, es decir, si la «sobrepoblación excede o es igual al 20% de la capacidad de albergue». (2025, p.11)
Estas referencias nos hacen ver que el hacinamiento penitenciario, o sobrepoblación crítica, más que un límite estructural del espacio penitenciario, significa un límite a los servicios básicos de los internos, afectando íntimamente su dignidad humana y los derechos conexos a ella.
I.2. Causas
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en un informe ha identificado 4 factores fundamentales que originan el hacinamiento penitenciario: 1) falta de infraestructura adecuada, 2) Implementación de políticas represivas de control social, 3) El uso excesivo de la detención preventiva y de la privación de libertad como sanción penal y 4) Falta de respuesta rápida y efectiva por parte del sistema judicial (2011, p.183)
Si bien dicho Informe fue elaborado en el 2011, en la actualidad los mismos factores persisten, y es más se han agudizado, conforme se detalla a continuación:
ü Falta de infraestructura adecuada:
Entendiendo a la infraestructura como el «conjunto de elementos, dotaciones o servicios necesarios para el buen funcionamiento de un país, de una ciudad o de una organización cualquiera» (Real Academia Española, 2024), en el ámbito penitenciario no basta con el espacio edificado, además de ello se requiere contar con adecuadas condiciones para su buen funcionamiento, es decir, con los recursos básicos como acceso al agua potable, la energía eléctrica, espacios apropiados, alimentación adecuada, educación, atención sanitaria, entre otros.
Estos recursos garantizan condiciones de habitabilidad dignas y, como lo señala Pezo y Bellodas, son medios para que los reclusos logren su «rehabilitación, reincorporación y resocialización» (2023).
En el Perú, el sistema penitenciario del INPE cuenta con 69 establecimientos penitenciarios intramuros distribuidos en 08 Oficinas Regionales. Según el Informe Estadístico de enero de 2025, el sistema reporta a nivel nacional una sobrepoblación del 139% y un hacinamiento 119% a nivel nacional, conforme se puede apreciar en la Figura 01. (INPE, 2025).
Figura 01
Hacinamiento
penitenciario en las 08 oficinas regionales del Perú
Nota: Adaptado de Informe Estadístico Enero 2025 (p. 85), por INPE, 2025.
Estas cifras desbordan cualquier parámetro de habitabilidad, por qué no se puede ni siquiera imaginar que (tan solo en el Caso del Norte), los recursos que en un principio tenía que ser destinado a 6,946 reos, sean distribuidos entre 19,275 reos, triplicando la demanda de recurso básicos asignados inicialmente.
El déficit estructural de la infraestructura penitenciaria actúa como un factor multiplicador, agravando las condiciones de habitabilidad digna de la población carcelaria.
ü Implementación de políticas represivas de control social:
El control social formal como lo define Carrillo, «es el conjunto de instrumentos de que se vale el poder político para dirigir la sociedad» (2002, p.01), siendo la represión uno de los mecanismos principales de respuesta estatal (Pegoraro, 2001).
Este mecanismo ha sido usado por el estado peruano durante los últimos 20 años, en respuesta al incremento de la inseguridad y criminalidad, materializándose en la creación, reforma e implementación de políticas represivas y normas enfocadas en la persecución penal y endurecimiento de las sanciones.
Los ejemplos más claros los encontramos en la promulgación de la Ley N° 30077 – Ley contra el crimen organizado – publicado en el 2013; en la incorporación de nuevos delitos e incrementación de penas mediante el Decreto Legislativo N° 1244 del 2016, y la Ley N° 30838 publicada en el 2018, mediante la cual se estableció la cadena perpetua y agravantes en algunos delitos sexuales provocando así mayor expectativa de encarcelamiento.
Aparte de estas políticas materializadas en normas punitivas, en estos últimos años se han promovido muchas iniciativas legislativas con enfoque represivo, evidenciando que los legisladores han dejado de lado los fines de rehabilitación y resocialización, centrando sus esfuerzos en sancionar, sin una planificación previa de la infraestructura penitenciaria, presupuesto y recursos para que el Estado pueda garantizar las condiciones mínimas de habitabilidad, derivando ello en un incremento desmedido de la población penitenciara y sometiendo a los reclusos a condiciones de vida indignas.
ü El uso excesivo de la detención preventiva y de la privación de libertad como sanción penal:
Este factor, se presenta como una consecuencia directa de la implementación de políticas represivas. El INPE en su clasificación de la población penitenciara según su situación jurídica y género deja ver el impacto de esta consecuencia, como podemos ver en la Figura 02.
Figura 02
Población
penitenciaria según situación jurídica y género
Nota: Adaptado de Informe Estadístico Enero 2025 (p. 25), por INPE, 2025.
Estos datos son alarmantes, el sistema alberga a más de 37 mil personas privadas de su libertad en calidad de procesados. Esta cifra confirma que se ha distorsionado la naturaleza extraordinaria de la prisión preventiva para volverse una medida abusiva y represiva.
Paralelamente, la primacía de la privación de libertad como sanción penal mantiene la reclusión como única forma visible de control social, dejando de lado las otras respuestas estatales como las sanciones alternativas reconocidas en nuestro Código Penal, como la vigilancia electrónica personal (Art. 29-A) o la conversión de la pena privativa de libertad (Art. 52).
ü Falta de respuesta rápida y efectiva por parte del sistema judicial:
El sistema judicial, como lo define Lovatón (2017), es aquella unión de todas las instituciones públicas que mediante su actuación permiten el acceso a la justicia. Por ello, no solo debe ser considerado el Poder Judicial como el eje central del sistema judicial, sino como una parte fundamental de este, que debe trabajar en coordinación con el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú, la Institución Nacional Penitenciaria, la Defensoría del Pueblo y otras instituciones que ejerzan funciones vinculadas al servicio de justicia.
Este sistema de justicia, enfrenta una severa crisis de eficacia en el Perú, siendo uno de los factores importantes de fomento de desconfianza en el aparato judicial la sobrecarga procesal. Según el Portal Estadístico del Poder Judicial (2025), a nivel nacional existen 1,569,958 procesos penales en trámite y en ejecución, conforme se puede apreciar en la Figura 03.
Figura 03
Carga procesal de
especialidad penal a nivel nacional
Nota: Adaptado de Portal Estadístico [Captura de pantalla], por Subgerencia de Estadística del Poder Judicial del Perú, 2025. https://portalestadistico.pj.gob.pe/dashboards/carga-procesal/
Este volumen exorbitante satura al personal judicial, incrementando la posibilidad de errores y retrasos en la emisión de sentencias, obstaculizando así una correcta administración de la justicia. En este contexto, resulta pertinente recordar las palabras de Eguiguren, quien no se equivocó cuando dijo «Para nadie es un secreto que la mayoría de los peruanos no confían en el sistema judicial y están decepcionados de la administración de justicia» (1999, p.10). A más de dos décadas de esa reflexión, la situación parece no haber cambiado sustancialmente: la lentitud y deficiencia de la gestión de los procesos y el retraso judicial se refleja no solo en la perdida de confianza de la población peruana, sino también en el hacinamiento penitenciario como consecuencia directa de su ineficacia.
III. La vulneración de los Derechos Fundamentales derivada del hacinamiento penitenciario
El hacinamiento penitenciario revela condiciones de reclusión sumamente deficientes, y como consecuencia directa se tiene la vulneración de los derechos fundamentales de los reclusos. Para evidenciar ello, a continuación, se presentan algunos fallos del Tribunal Constitucional, mediante los cuales retrata el colapso penitenciario a través de la vulneración de los siguientes derechos:
III.1. Derecho a la Salud
El Expediente N° 04007-2015-PHC/TC hace referencia a un interno del Penal de Lurigancho diagnosticado con esquizofrenia paranoide, cuya salud se deterioró como consecuencia de las deficientes condiciones de reclusión. Si bien, la condena se cumplió en el año 2018, produciéndose la sustracción de la materia, el Tribunal Constitucional decidió pronunciarse sobre el fondo debido a la magnitud del agravio y por significar un caso representativo de la situación de un numeroso grupo de personas, declarando un estado de cosas inconstitucional respecto a a la situación de la salud mental de los reclusos, al advertir que el INPE carecía de protocolos adecuado para la detección de enfermedades mentales y que solo contaba con 01 psiquiatra en el territorio nacional. Asimismo, ordenó ciertas medidas a las instituciones públicas correspondientes para que en coordinación gestionen un Plan de acción que asegure la disponibilidad y accesibilidad del servicio de salud mental de los internos a nivel nacional. (El Pleno del Tribunal Constitucional del Perú, Sentencia N°04007-2015-PHC/TC, 27 de junio de 2019)
III.2. Derecho a la integridad personal y dignidad humana
El Expediente N° 05436-2014-PHC/TC analiza la situación de un interno, que, aquejado por afecciones respiratorias crónicas, pernoctó en el suelo durante dos años y medio ante la inexistencia de camas individuales (confirmado por el propio director del penal). Ante ello, el Pleno del Tribunal Constitucional del Perú determinó que las condiciones denunciadas eran incompatibles con el respeto a la dignidad humana y declaró «un estado de cosas inconstitucional respecto del permanente y critico hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y las severas deficiencias en la capacidad de albergue, calidad de su infraestructura e instalaciones sanitarias, de salud, de seguridad, entre otros servicios básicos» (Expediente N° 05436-2014-PHC/TC, 26 de mayo de 2020, p. 48).
III.3. Derecho a no padecer detenciones arbitrarias (la libertad personal)
El Expediente N° 01195-2025-PHC/TC analiza la situación de una interna del Establecimiento Penitenciario Anexo de Mujeres de Chorrillos, que permaneció privada de su libertad sin mandato judicial vigente tras el vencimiento de su prisión preventiva. El Tribunal Constitucional concluyo que si se configuró una vulneración al derecho a no padecer detenciones arbitrarias. (Sentencia 161/2025, 25 de agosto de 2025), fundamentando que la detención se habría producido fuera del marco legal establecido y bajo la inobservancia de garantías procesales, viéndose vulnerado su derecho a la libertad.
IV. La declaración del “Estado de Cosas Inconstitucional” frente al hacinamiento penitenciario
IV.1. El Estado de Cosas Inconstitucional
Mediante esta figura, se extiende los efectos de una sentencia a todos los ciudadanos afectados por una violación generalizada de sus derechos fundamentales, que tiene origen en una acción u omisión del Estado, siendo que dentro del fallo judicial se realizan requerimientos específicos a diferentes órganos del Estado a fin de que, dentro de un plazo otorgado, realicen acciones necesarias para evitar que se sigan produciendo dichas vulneraciones (Calderón, 2022).
IV.2. El Expediente N°05436-2014-PHC/TC
El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante su punto resolutivo tercero, ha declarado:
Que existe un estado de cosas inconstitucional respecto del permanente y crítico hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y las severas deficiencias en la capacidad de albergue, calidad de su infraestructura e instalaciones sanitarias, de salud, de seguridad, entre otros servicios básicos, a nivel nacional. (Sentencia N° 05436-2014-PHC/TC, 26 de mayo de 2020, p. 48)
Esta declaración es resultado del análisis que realiza el Pleno del Tribunal Constitucional, en la que evalúan que no se trataba de un hecho aislado, sino de un colapso institucionalizado, como lo revelan los datos oficiales proporcionados por el INPE.
Asimismo, el Tribunal Constitucional impuso una serie de mandatos a los demás órganos estatales para que en coordinación puedan frenar los tratos inhumanos y la vulneración de los derechos fundamentales de los internos. Entre estas directrices se encuentran las siguientes:
· Que, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS) y el INPE reestructuren el tratamiento penitenciario.
· Que, el Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo trabajen en conjunto y de manera coordinada para proponer alternativas de solución.
· Que, el MINJUS elabore un nuevo Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2021-2025 incluyendo la identificación de los establecimientos penitenciarios con mayor porcentaje de hacinamiento que constituyan grave amenaza para los derechos fundamentales, el establecimiento de mecanismos para superar las severas deficiencias de infraestructura y para el control efectivo del hacinamiento penitenciario.
· Que, el Ministerio de Economía y Finanzas adopte las medidas necesarias para asegurar los recursos económicos que permitan dar cumplimiento a lo requerido en la sentencia.
· Que, de no adoptarse las medidas suficientes para superar el estado de cosas inconstitucional dentro del plazo de cinco años (hasta el 2025), los establecimientos penitenciarios que mantuvieran niveles críticos de hacinamiento deberían ser cerrados, es decir, no ingreso de nuevos internos, traslado de internos a otros establecimientos sin hacinamiento, entre otros.
V. Análisis de la respuesta estatal peruana
Las medidas establecidas por el Tribunal Constitucional buscaban que los órganos públicos competentes adoptaran acciones para revertir el hacinamiento penitenciario dentro del tiempo establecido (cinco años).
Sin embargo, ante el vencimiento del plazo y la manifiesta incapacidad de los órganos públicos para cumplir con los objetivos de revertir, o mínimamente reducir, el hacinamiento penitenciario, el Pleno del Tribunal constitucional emitió un Auto en mayo del 2025, disponiendo la ampliación de este plazo perentorio hasta el año 2030. Esta decisión fue fundamentada en ciertas circunstancias que impidieron cumplir con lo requerido dentro del plazo como la pandemia de Covid- 19, el ciclón Yaku y las limitaciones presupuestales asignadas. Asimismo, valoró que las instituciones comprometidas habían realizado “avances” que aun eran insuficientes, señalando entre ellas a la Aprobación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, reformas legislativas para reducir el hacinamiento, el fortalecimiento del uso de la vigilancia electrónica, reestructuración del INPE, entre otros. Aunado a ello, el Tribunal Constitucional estableció que continuará evaluando el cumplimiento de las metas y ordenó al INPE y al MINJUS a presentar informes anules sobre los avances alcanzados para así mantener el control del cumplimiento de los objetivos establecidos.
Teniendo en cuenta ello, se puede concluir que la actuación institucional ha sido deficiente. La emisión de este Auto constituye una dilación en el cumplimiento de su deber de garante que el Estado asume sobre los internos, porque extender un plazo perentorio por cinco años más no soluciona el colapso penitenciario; por el contrario, significa la normalización de la permanente vulneración de los derechos fundamentales. Se configura así, un escenario donde el Estado tolera un trato indigno, desnaturalizando por completo el fin resocializador de la pena.
Esta prórroga evidencia que la gran diferencia entre la legalidad formal y la realidad material. El Estado puede jactarse de tener buenas intenciones para restituir el orden constitucional formulando planes de infraestructura, la promulgación de normas de emergencia, disponiendo medidas de creación de comisiones y demás; sin embargo, estas políticas requieren de una adecuada planificación, asignación presupuestal, coordinación interinstitucional. De lo contrario, el resultado seguirá siendo nulo.
VI. Conclusión
La respuesta estatal de declaración de “Estado de Cosas Inconstitucional” frente al hacinamiento penitenciario ha sido relevante, pero en la praxis, no ha sido suficiente. Es innegable que su declaración inicial en el 2020 permitió visibilizar la gravedad de la problemática y promover la adopción de acciones institucionales. No obstante, la dilación acontecida en estos más de seis años demuestra la ausencia de una voluntad política real. El Estado ha fracasado en consolidar una política criminal e integral que signifique, por lo menos, la reducción de los niveles críticos de hacinamiento penitenciario, convirtiéndose en un mero espectador de una crisis que, con el paso de los años, amenaza con volverse perpetua.
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